W 2019 wreszcie koniec z użytkowaniem wieczystym? Niezupełnie – uchwalone zmiany są korzystne dla niektórych przedsiębiorców, ale nie dla wszystkich. W piątek 20 lipca Sejm uchwalił ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Użytkowanie wieczyste jest jednym z praw rzeczowych, innym niż własność, ale także nie zostało zakwalifikowane przez ustawodawcę do grupy praw rzeczowych ograniczonych. Swe źródło użytkowanie wieczyste znajduje w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 233 k.c. prawo to stanowi uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób; prawo to jest zbywalne.
Należy pamiętać, że przez cały okres trwania użytkowania wieczystego właścicielem takiego gruntu pozostaje któryś z podmiotów publicznych – Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Jednak budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie stanowią własność użytkownika wieczystego. Dochodzi tutaj do wyłomu od generalnej zasady polskiego prawa dotyczącej „jedności właścicielskiej” gruntu i tego, co jest z nim trwale związane. Jednym z podstawowych elementów użytkowania wieczystego jest jego odpłatny charakter, mający postać opłaty rocznej.
W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.) zezwolono na dokonywanie aktualizacji opłaty rocznej co trzy lata. Zdaje się, że stanowi to o sporej niestałości w zakresie podstawowego obowiązku użytkownika wieczystego, możliwość aktualizacji uzależniona bowiem została od czynników gospodarczych, często wręcz niemożliwych do przewidzenia, a precyzyjniej – od wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej przedmiot tego prawa.
Dodatkowo zwrócić uwagę należy na fakt, że jest to prawo ograniczone w czasie (od 40 do 99 lat), co powoduje potencjalną niestałość stanu prawnego, nie do końca bowiem w praktyce wiadomo co dzieje się po upływie okresu użytkowania wieczystego. Dla potencjalnego inwestora długoterminowego w grunt będący w użytkowaniu wieczystym może to stanowić dość istotną przeszkodę w nabyciu takiego gruntu.
Zestawiając wszystkie przedstawione aspekty dojść można do wniosku, że użytkowanie wieczyste stanowi twór znacząco niekorzystny dla przeciętnego podmiotu tego prawa, który – jak się wydaje – nierzadko nie zdaje sobie sprawy z rzeczywistej treści uprawnienia, którym dysponuje. Dlatego też powstała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm.). W praktyce jednak potencjał tego aktu prawnego okazał się znikomy, w porównaniu do oczekiwań, które można było wobec niego kierować.
W związku z tym faktem 27 czerwca 2018 r. do Sejmu trafił rządowy projekt ustawy w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów (druk nr 2673). Projekt ten w założeniu stanowić ma także reakcję na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. K 29/13, w którym postawiono m.in. postulat kompleksowości tego typu ustawie, która to kompleksowość przejawiać winna się w objęciu działaniem takiego aktu prawnego racjonalnie określonej kategorii podmiotów, tak aby nie doprowadzić do „przypadkowej faworyzacji”. Jak łatwo wywnioskować z kontekstu treści oraz nazwy proponowanej ustawy ratio legis tejże regulacji jest doprowadzenie do likwidacji użytkowania wieczystego w odniesieniu do osób fizycznych, w obszarze ich działalności życiowej określanej mianem niekomercyjnej. Zatem podmioty takie jak osoby prawne oraz wybrana grupa osób fizycznych w niektórych sytuacjach dalej skazane będą na użytkowanie wieczyste. Od tego podstawowego założenia dostrzec jednak można wyjątek już na początku postulowanej ustawy. W art. 1 ust. 2 pkt. 2 projektodawca zaznacza, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe rozumie się także nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. W związku z tym można dojść do wniosku, że część lokali może mieć przeznaczenie komercyjne. A zatem właścicielami tego typu lokali często będą osoby prawne (np. spółki kapitałowe) lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawa szczególna przyznaje zdolność prawną (przede wszystkim spółki osobowe prawa handlowego).
Taki zamysł ustawodawcy należy ocenić negatywnie. Przedstawiciele doktryny od dawna postulują całkowitą rezygnację z tej instytucji prawnej słusznie określanej reliktem czasów komunistycznych w których władza żywiła głęboką niechęć do własności prywatnej. Stąd też, przy kolejnym podejściu ustawodawcy do tematu, ograniczenie zakresu ustawy do części „mieszkaniowej” lub „mieszkaniowej z elementem komercyjnym” po raz kolejny spowoduje fragmentaryczność tego aktu prawnego, powodując nadal problemy przedsiębiorców z tą instytucją, głównie na styku prawa własności i użytkowania wieczystego – np. w sytuacji planowania inwestycji na działkach objętych częściowo prawem własności a częściowo prawem użytkowania wieczystego.
Przekształcenie, o którym pisze projektodawca jest o tyle wyjątkowe, że nastąpić ma z mocy samego prawa, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności przez uprawnionych. Można tu zatem mówić już o swego rodzaju „uwłaszczeniu” pewnej kategorii podmiotów. Opłata przekształceniowa wnoszona byłaby przez okres dwudziestu lat. Istnieje także możliwość skorzystania z instytucji tzw. opłaty łącznej, która jednak nie przewiduje praktycznie żadnych dobrodziejstw z tytułu wcześniejszej „spłaty”. Wysokość opłaty za przekształcenie, podobnie jak opłaty za użytkowanie wieczyste, podlegać może uaktualnieniu, normatywnie określonym jako waloryzacja. Istotne jest także, że projektodawca nie pominął tak ważnego aspektu, jak powiązanie obowiązku finansowego z istnieniem prawa do gruntu. Postanowiono bowiem, że to każdoczesny właściciel zobowiązany jest do świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W świetle powyższego należałoby się także zastanowić nad sensem ograniczenia istnienia użytkowania wieczystego w polskim porządku prawnym do takiego stopnia, aby znalazło ono zastosowanie jedynie do wyjątkowych sytuacji. Mianowicie do stanów faktycznych, gdy ochrona interesu publicznego nie pozwala na wyzbycie się własności gruntu przez podmiot publiczny, a jednocześnie z punktu widzenia drugiej strony potencjalnego stosunku prawnego najem lub dzierżawa nie dają wystarczającej gwarancji na poczynienie większych inwestycji.